行政许可法讲座（五）

　　四十四、行政机关如何对有数量限制的行政许可作出决定？

　　答：有数量限制的行政许可，因能够取得行政许可的人数量有限，而竞争行政许可的申请人数量较多，如果没有一个客观标准，会为行政机关滥用自由裁量权形成可乘之机，就不能保证行政许可决定的公正性。为此，必须明确有数量限制的行政许可事项中，行政机关作出行政许可决定的标准，并且该标准应当公正、客观。

　　鉴于受理先后作为标准即客观又公平，行政许可法规定，对有数量限制的行政许可，原则上按照受理行政许可的先后顺序作出准予行政许可的决定。即两个或者两个以上申请人均符合法定条件、标准的，将行政许可授予受理在先的申请人。受理在先是指受理日期在先、受理号在先。同时，明确规定法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

　　需要说明的是，行政许可法第十二条第二项所列事项（有限自然源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项）的行政许可基本上都是有数量限制的。但是，按照本法的规定，应当通过招标、拍卖等公平竞争方式作出，因而不适用本条有关根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可决定的规定。

　　四十五、关于实施行政许可的费用及经费保障有何规定？

　　答：《中华人民共和国行政许可法》第五十八条作了明确的规定：“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。”

　　在有些情况下，利用行政许可乱收费的做法严重破坏了行政机关的形象，损害了政府的威信，人民群众对此反映强烈，形象地称“行政许可就是收费”。为从根本上解决这些问题，行政许可法规定行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行检查原则上不收取任何费用。也有例外，譬如，对行政许可法第十二条第二项中规定的对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等赋予特定权利的行政许可事项，即所谓的特许可事项，是可以收费的，如自然资源补偿费、有限公共资源使用费等。但这些收费同样需要由法律、行政法规来设定。

　　同时，还规定为行政许可申请人免费提供申请书格式文本，成了行政机关的一项义务。

　　另一方面，行政许可法规定本级财政要保障行政机关实施许可所需经费。实践中，行政机关借实施行政许可之机收取费用的原因之一在于，有的行政机关行政经费不足，不得不采取收费的方式弥补经费缺口。从源头上解决这类问题，根本的办法就是由财政保障行政机关实施行政许可的经费。

　　四十六、实施行政许可应当遵循的收费规则以及对收费所得款项如何处理？

　　答：行政机关实施行政许可，是职责范围内的事情，是其履行职责的行为，不应当收费。对于法律、行政法规明确规定可以收费的，也必须遵守法定的规则：收费项目和收费标准应当向社会公布，未公布的收费项目和收费标准不能作为行政许可实施机关收费的依据。这是行政公开原则的必然要求。行政许可实施机关收费应当严格执行公布的法定项目和收费标准，不得在公布的收费项目之外和公布的收费标准之上收取任何其他费用或者谋取其他不当利益。

　　行政机关实施行政许可所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。所谓截留、挪用，是指行政机关将本该上缴国库的行政许可收费款项留下来，挪作他用。所谓私分、变相私分，是指行政机关将本该上缴国库的行政许可收费款项留下来，分给个人私有或者变相变为个人所有。

　　对此，财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》中规定，绝不允许将行政性收费所得收入与本部门的经费划拨和职工的奖金、福利挂钩，严禁搞任何形式的提留、分成和收支挂钩。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。对于实施行政许可收取的费用，应当严格实行“收支两条线”。各级财政部门应当加强对行政性收费收入的监督和检查。对有的财政部门将行政性收费返还或者变相返还给行政机关的行为，要按违反财经纪律论处。情节严重的，要追究有关领导和直接责任人员的法律责任。

　　四十七、行政许可法在监督检查被许可人方面有何规定？

　　答：一是，按照便民、高效的原则，完善监督检查机制，提高监督检查效果。行政机关应当建立健全监督检查制度，履行监督检查职责。监督检查，主要通过书面审查材料的方式进行，必要时，可以进行实地检查、定期检验；查处违法行为的行政机关应当将被许可人违法从事行政许可事项活动的事实及处理结果抄告作出行政许可决定的机关；鼓励个人和组织举报违法从事行政许可事项的活动。

　　二是，按照行政许可的性质、功能，严格规定了被许可人依法从事行政许可事项活动的义务。行政机关监督检查时，被许可人应当如实提供有关材料，接受行政机关依法开展的监督。此外，针对行政许可法第十二条第二项、第四项的行政许可，还规定了被许可人的相应义务。

　　三是，赋予行政机关相应的执法手段，确保其履行检查职责。行政机关可以审查被许可人的材料、依法实地检查、检验；发现违法行为，有权责令其停止违法行为，并依法作出处理。

　　四是，规范行政机关撤销权、注销权的行使，保护被许可人的合法权益。行政许可法明确了行政机关可以撤销行政许可、应当撤销行政许可、不予撤销行政许可、应当注销行政许可的各种情形。同时规定，对因行政机关的原因撤销行政许可损害被许可人合法权益的，行政机关应当依法予以赔偿。

　　四十八、行政许可法对行政机关书面检查原则有何规定？

　　答：《中华人民共和国行政许可法》第六十一条规定：“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。”

　　在公民、法人或者其他组织获得行政许可后，行政机关应当负有监督检查职责，应当对其从事行政许可事项的活动进行监督检查。发现被许可人违法从事行政许可事项的活动的，及时依法作出处理。

　　从实践中看，多数行政许可事项都是可以通过核查被许可人及其所从事的生产经营活动有关的书面材料，达到监督其是否依法从事有关活动的目的。所以，行政机关对被许可人的监督，原则上应当通过书面检查的方式进行，凡是能够书面检查的，要优先使用书面检查方式。这一规定的主要目的，是为了避免对被许可人的干扰，防止执法人扰民。行政机关可以要求被许可人报送有关书面材料，通过对这些材料的审查，监督被许可人是否按照被许可的条件、范围、程序等从事被许可事项的活动。行政机关应当将监督检查情况和处理结果归档；并创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，这是为了方便被许可人提供有关材料，方便行政机关进行监督，提高办事效率。

　　四十九、行政机关实施抽样检查、检验、检测和实地检查、定期检验权适用的情形及程序有哪些？

　　答：《中华人民共和国行政许可法》第六十二条规定：“行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时，行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料；被许可人应当如实提供有关情况和材料。行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。”

　　根据行政许可法第六十一条的规定，行政机关原则上应当通过书面检查的方式对被许可人的活动进行监督。但是，在某些特定情况下，通过书面检查的方式难以达到监督效果，例如，电梯的运行情况是否符合要求，是否能够确保安全，就必须进行现场检查，而不能只依据被许可人的书面材料。

　　所以，作为对书面检查方式的必要补充，一方面规定行政机关可以采取抽样检查、检验、检测和实地检查等方式对被许可人从事被许可事项的活动进行监督检查；另一方面，实际上也是对行政机关进行实地检查等方式的限制，只有在必要的情况下，行政机关才能依法采取实地检查等方式。这样规定的主要目的是防止执法扰民，增加企业和个人的负担。

　　五十、行政机关实施监督检查时应当遵守的纪律规定是什么？

　　答：《中华人民共和国行政许可法》第六十三条规定：“行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。”

　　行政机关进行监督检查的方式，即书面检查和抽样检查、检验、检测、实地检查、定期检验等。为了防止这些权力被滥用，明确规定了行政机关实施监督检查时必须遵守的禁止性行为规范，预防和治理行政许可监督检查中的腐败。

　　五十一、行政许可法在个人、组织实施监督方面有何规定？

　　答：《中华人民共和国行政许可法》第六十五条规定：“个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。”

　　根据行政许可法的规定，行政机关应当采取多种措施对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督。鼓励个人、组织进行举报和投诉，便是一种相当重要的监督方式，是发现违法活动的有效手段。行政机关对举报和投诉应当及时作出反应。对举报和投诉反映的问题属实的，行政机关应当对不依法开展活动的被许可人和未经许可擅自从事依法应当取得行政许可的活动的自然人、法人或者其他组织作出处理，并告知举报人、投诉人处理结果。对举报和投诉反映的问题不符合实际情况的，行政机关应当向举报人、投诉人说明有关情况。同时，行政机关应当为举报人、投诉人保密。

　　五十二、行政许可法在监督取得特定行业市场准入的被许可人履行义务方面有何规定？

　　答：《中华人民共和国行政许可法》第六十七条规定：“取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务；未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。被许可人不履行前款规定的义务的，行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务”

　　直接关系公共利益的特定行业，就是通常所称的自然垄断行业。如铁路交通、民航、电信、邮政、电力以及城市供水、供气等行业。这些行业都是关系国计民生的基础行业，直接影响到经济发展和生产、生活。授予被许可人行政许可权，就是因为根据其申请材料及实际条件，该申请人比其他申请人条件更优，能够提供更为便捷、安全、稳定的服务。但是，由于被许可人取得行政许可后，在该行业要么居于寡头地位，如果不对其加强管理，被许可人可能会滥用其垄断地位，降低服务质量，损害消费者的利益和社会公共利益。对这类行业，国家一般都对其服务标准、价格、服务质量及普遍服务的义务等作出了相应的规定；这些行业的被许可人不得擅自停业、歇业，因特殊原因需要停业、歇业的，也必须报经原作出许可决定的行政机关批准，并有相应的替代其履行公共服务职能的方案。

　　对有违法行为的企业，行政机关应当采取积极措施确保被许可人履行义务，如采取接管措施等。同时，对于这些行业也要适度地引入竞争机制，促使其改善服务态度和质量。

　　五十三、行政许可法在督促有关单位建立自检制度以及发现其安全隐患采取措施方面有何规定？

　　答：《中华人民共和国行政许可法》第六十八条规定：“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，行政机关应当督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度。在监督检查时，发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正。”

　　有些直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，如锅炉、机动车船等，往往需要经常性地进行检查，以确保其正常安全运行。有些设备、设施如船舶、建筑物等，在其设计、建造阶段就需要实施监督检查，否则等待建成后再去改正错误往往会造成难以回复的财产损害，甚至会严重影响个人的生命和健康。对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，除了依赖被许可人的自检，行政机关还应当通过定期检验、不定期巡查，及时发现违法行为。发现安全隐患的，应当责令有关单位停止建造、安装和使用，并要求其立即消除隐患。行政许可法将监督责任重点放在预防安全隐患的产生上，重在遏止违法行为的产生，不得一罚了事。